Еврокомиссия разрабатывает новую инициативу для Беларуси «Диалог о модернизации», по целям и содержанию сходную с заработавшей в 2010 году масштабной программой между ЕС и Россией «Партнерство для модернизации». В чем же схожесть и отличие этих инициатив, и какие выводы можно сделать архитекторам «Европейского диалога о модернизации с Беларусью» из промежуточных результатов российско-европейской программы?
Принципиальное различие условий реализации модернизационных программ с ЕС на данном этапе состоит в том, что белорусские власти не участвуют в диалоге и он пока проводится с экспертным и политическим сообществом. Программа для России разрабатывалась сторонами совместно и реализуется при активном участии российских государственных органов.
Модернизационная инициатива для Беларуси изначально предложена ЕС в рамках усиления сотрудничества с демократической оппозицией и экспертным сообществом. Официальный Минск уже выказал свое раздражение по этому поводу и заявил о намерении игнорировать программу, которая предложена ЕС в одностороннем порядке, без согласования с властями. И напротив, эффективная реализация «Партнерства для модернизации» является одной из внешнеполитических задач России в отношениях с Евросоюзом.
В итоге разница в названиях инициатив («Партнерство для модернизации» и «Диалог о модернизации») на сегодня выглядит логично. В случае с Россией ЕС развивает согласованную с правительством модернизационную программу, в случае с Беларусью пока имеет место просто диалог с независимым экспертным и политическим сообществом о контурах и содержании будущей модернизационной инициативы. В «Партнерство» она трансформируется лишь при условии переформатирования в инициативу для сотрудничества с властями и при их заинтересованном участии.
«Восточное партнерство» и общие пространства: дежавю?
Запуск «Партнерства для модернизации» в отношениях с Россией (на саммите Россия — ЕС в середине 2010 года) и анонсирование «Европейского диалога о модернизации с Беларусью» (в марте 2012 года) вызвали понятный скептицизм экспертов по поводу их целесообразности и жизнеспособности ввиду параллельного существования программ с подобными, а частично аналогичными приоритетами. В случае России — это развиваемые с 2005 года общие пространства, в случае Беларуси — инициатива «Восточное партнерство», запущенная в 2008 году.
Схожесть платформ «Восточного партнерства» и анонсированных направлений «Диалога о модернизации» очевидна. Разница — в отдельной платформе «Восточного партнерства» по энергетической политике и большем внимании к торговой и регуляторной сферам в рамках модернизационной инициативы (см. таблицу).
Беларусь является очевидным аутсайдером среди стран «Восточного партнерства». За три года действия инициативы заметного прогресса нет даже в сферах, в отношении которых белорусские власти традиционно заявляли о наличии прагматического интереса. В этом смысле «Диалог о модернизации» является своеобразным новым стартом сотрудничества, но лишь с частью общества, в уже известных по «Восточному партнерству» сферах.
Программы сотрудничества: сравнение платформ
Примечание: в таблице не указан пятый блок рабочего плана «Партнерства для модернизации»: «Развитие межчеловеческих контактов, сотрудничество с гражданским обществом».
Структуру и содержание разработанных дорожных карт по общим пространствам ЕС — Россия можно и следует разумно использовать при составлении программы реформ в рамках «Диалога о модернизации».
Так, дорожную карту первого общего пространства (экономика, энергетика, транспорт) Россия — ЕС структурно и содержательно можно во многом использовать при формировании четвертой платформы «Диалога о модернизации». Структура и содержание дорожной карты второго общего пространства (свобода, безопасность и правосудие) Россия — ЕС почти во всем актуальны и применимы к разработке второй платформы «Диалога о модернизации». А при формировании содержания его третьей платформы можно перенять элементы первой, второй и четвертой дорожных карт. Фактически лишь по первой платформе «Диалога о модернизации» (политический диалог и реформы) по понятным причинам требуется полностью автономное согласование плана.
При ближайшем рассмотрении оказывается, что «Партнерство для модернизации» — вовсе не дежавю общих пространств, а их качественное дополнение: новых бюрократических структур не создано; работа проводится на базе результатов по общим пространствам; основным механизмом реализации «Партнерства» остаются отраслевые диалоги Россия — ЕС (ныне их 15).
В то же время важная положительная особенность рабочего плана по реализации «Партнерства для модернизации» в том, что он содержит ясные сроки проведения конкретных совместных мероприятий. Иными словами, приоритеты сторон привязаны к конкретным, пусть на начальной стадии и небольшим, проектам.
Привлечь власти, сделать ребрендинг
Как видно из таблицы, в общих пространствах, а тем более в блоках рабочего плана по реализации «Партнерства для модернизации» Россия — ЕС ценностный компонент представлен в меньшей степени, чем в случае с тематической структурой «Восточного партнерства» и «Диалога о модернизации».
ЕС решил не осложнять продвижение «Партнерства для модернизации» с Россией особо чувствительными вопросами (демократия, права человека, верховенство права), а оставить их для разрешения в рамках других программ сотрудничества. Также следует обратить внимание на официально принятое ранжирование платформ/блоков: в «Восточном партнерстве» и «Диалоге о модернизации» политические вопросы занимают первый порядковый номер, в отличие от программ сотрудничества ЕС — Россия.
Показательно, что даже такой компромисс не в полной мере удовлетворил российское экспертное сообщество, знакомое с позицией правящей элиты. Как отмечают эксперты российского Института современных знаний, «в том что касается права, политического устройства и судебной системы, получателем содействия, исходя не из буквы, а духа документа, прямо обозначена Российская Федерация. Евросоюз, в свою очередь, в скрытой форме провозглашается «эталоном»... А это как раз то, чего Москве хотелось бы избежать».
В связи с тем, что позиция официального Минска сходна, в случае наличия у ЕС намерения к привлечению белорусских госорганов к модернизационному сотрудничеству представляется целесообразным переформатировать нынешнюю структуру «Диалога о модернизации», акцентируя внимание на более прагматичные интересы официального Минска, одновременно выгодные обществу в целом.
Естественно, «Диалог о модернизации» с экспертным сообществом можно проводить и в рамках анонсированной структуры, но при преобразовании «Диалога» в «Партнерство» с участием властей вопрос приоритетов и ребрендинга становится актуальным. Более того, наверняка принципиальным условием официального Минска будет его полноправное участие в переформатировании программы.
Заметим, что без задействования властей и, как следствие, без претворения в жизнь выработанной экспертами повестки реформ плоды «Диалога о модернизации» рискуют на неопределенный срок остаться без применения, их значение минимизируется. При заинтересованном участии властей «Диалог о модернизации» может стать приводным ремнем модернизационного сотрудничества Беларуси и ЕС через экспертную поддержку проводимых преобразований.
Различное понимание модернизации
Серьезный фактор, препятствующий успешному модернизационному сотрудничеству, — различное понимание сторонами собственно модернизации. Для ЕС модернизация плотно связана с либерализацией, предполагает не вертикальное вмешательство государства, а широкие горизонтальные преобразования бизнес-среды (борьбу с коррупцией, продвижение верховенства права, способствование конкуренции, реформирование образования, в целом — развитие политической подотчетности и децентрализации, социальные преобразования в государстве).
Российская элита в модернизации в лучшем случае видит инновации и возможность динамичного развития экономики через развитие технологий. При этом руководство страны нацелено на вертикальные, а не на горизонтальные преобразования, концентрируя усилия на грандиозных проектах вроде инновационного центра «Сколково» (создаваемый в Беларуси аналог — Китайско-белорусский технологический парк). При этом борьба с монополиями, коррупцией, бюрократией и зависимостью судопроизводства — на заднем плане.
В Программе социально-экономического развития Республики Беларусь на 2011—2015 годы модернизация и однокоренные слова употребляются 59 (!) раз. И основная задача пятилетки звучит благородно: формирование «нового облика белорусской экономики» за счет создания принципиально новых производств, предприятий и отраслей, производящих экспортоориентированную, высокотехнологичную продукцию. В числе приоритетных задач — стимулирование предпринимательства и деловой инициативы, «переход от экономики директив к экономике инноваций».
Но пока результаты реализации программы скромны. Настораживает то, что стимулировать деловую инициативу планируется все теми же административными методами, положений о реформировании судопроизводства и механизмов борьбы с коррупцией документ не содержит.
То есть, как и в российском случае, речь идет о вертикально проводимых преобразованиях. Причем в белорусском случае действия в этой сфере еще более ограниченны и непоследовательны. В отличие от российского правительства, белорусская правящая элита не предпринимает действенных шагов для увеличения роли частного бизнеса в экономике, не создала внутриправительственной организационной основы модернизации и модернизационного альянса ни с одним западным государством.
Выводы
При всем различии комплекса отношений России и Беларуси с ЕС, из результатов и экспертных мнений по поводу реализации «Партнерства для модернизации» и общих пространств Россия — ЕС можно извлечь полезные наработки и выводы для архитекторов белорусского «Диалога о модернизации».
Во-первых, структура и содержание некоторых дорожных карт общих пространств Россия — ЕС (первой, второй, частично четвертой) во многом актуальны и применимы при работе по созданию программ реформ в рамках «Диалога о модернизации».
Во-вторых, потенциально эффективна проектная направленность модернизационного сотрудничества ЕС и Беларуси (запуск конкретных проектов в течение ближайшего периода) наряду с долгосрочными целями, подобно принципу «Партнерства для модернизации» ЕС — Россия. Это, естественно, предполагает заинтересованное участие белорусских госорганов в программе. В любом случае, практическая ценность инициативы без участия госорганов значительно уменьшается, поскольку от последних зависит прикладное применение разработанных решений.
Для привлечения либо в связи с привлечением властей к модернизационному сотрудничеству вероятно переформатирование программы с большим смещением акцентов на прагматические интересы официального Минска, подобно компромиссной структуре программ Россия — ЕС.
Следование формату «Партнерства для модернизации» в виде отраслевых диалогов, в рамках которых создаются рабочие группы по различным темам, представляется весьма эффективным инструментом. Однако создание подобной разветвленной структуры отраслевых диалогов маловероятно без наличия хотя бы базовой правовой основы отношений Беларуси и ЕС, которая на сегодня отсутствует.
При размораживании отношений Беларуси и ЕС на высшем уровне пакет предложений Минску мог бы включать намерение ЕС возобновить процесс ратификации замороженного Соглашения о партнерстве и сотрудничестве и меры по поддержке вступления Беларуси в ВТО. Последнее, конечно, потребует огромной работы органов ЕС и стран Евросоюза по убеждению ряда национальных правительств, имеющих принципиальную позицию по Беларуси, в целесообразности нового подхода.